孙群郎|美国工业垃圾污染事件与联邦超级基金法的出台

孙群郎，浙江师范大学人文学院教授。

经过两次工业革命和工业化的发展，到19世纪末20世纪初，美国已经从农业国转变为工业国，成为一个工业门类齐全的国家。特别是美国的钢铁、机械、电力、石油和化学工业等重工业部门尤为发达，其经济已经执世界经济之牛耳。然而，美国工业在创造巨大社会财富的同时，也产生了大量的废气、废水和固体垃圾，造成了严重的空气、水体和土壤污染，给自然环境和居民健康带来了严重的威胁。正如巴里·康芒纳所说：“新技术是一个经济上的胜利——但它也是一个生态学上的失败。”美国的空气污染和水体污染最早受到关注，其治理也取得了较为明显的成效。但由于工业固体垃圾的填埋场较为隐蔽，对土壤和地下水的污染也不像工业废气和废水那样容易被察觉，所以受到的关注较晚，而其治理更加困难，对自然环境和居民健康的威胁也更加持久。然而，纽约州的拉夫运河填埋场泄漏事件和社区居民的抗议活动，宛如一声振聋发聩的惊雷，引起了整个美国乃至世界范围的关注，迫使美国国会迅速通过了超级基金法，开始对过去的危险垃圾填埋场进行严格的治理活动。

一、美国工业垃圾填埋场的危害性及其公众认知 ‍

“经济增长总是带来环境破坏的危险性，因为经济增长造成对环境资源的压力的增加。”工业特别是化学工业的生产，势必会造成大量有毒金属（汞、铅等）和有机化合物（DDT、PCB、二噁英等）等危险垃圾的产生。在工业化初期乃至二战后相当长的时间内，很多危险垃圾并未经过无害化处理和回收利用，而是直接被倾倒于一些潟湖、溪流与河谷当中，或者将有毒液体密封在容量为0.21立方米的污桶中，随意堆放在露天垃圾场地中，任凭其受风雨的剥蚀而朽坏。这些简单、粗暴的处理方式几乎占全部垃圾处理方式的一半。第二种常见的处理方法是将危险垃圾置于未加衬里和不透水层的填埋场中，甚至直接将其注入地下岩层之中。上述两种方法所处理的工业垃圾占垃圾总量的80%。据美国环保局统计，1960年美国大约共有5亿吨危险垃圾被倾倒于10万多个垃圾填埋场，其中有1200到34 000个填埋场存在某种危险垃圾。另据该局1982年统计，美国有75万个工业公司产生某种形式的危险垃圾，其中90%的规模较小，每个公司每年产生不足12吨的危险垃圾。而占总数6%的4万个工业公司，每个公司每年产生60万吨以上的危险垃圾，每年垃圾总量可以达到数千万吨。这些公司任由这些被倾倒或填埋的危险垃圾堆积、腐烂、分解、渗透和气化，严重污染了土壤、地下水、地表水和空气，对当地居民的健康构成了巨大威胁。

美国填埋场有毒物质泄露事件层出不穷。比如，1971年12月，佛罗里达州的一个化学垃圾填埋场大约有757万立方米的有毒物质泄露到附近的一条河里。自此，下游河段13千米范围内不再有任何生物存在。1972年，明尼苏达州珀勒姆（Perham）的11位居民出现了砷中毒症状。经调查发现，他们饮用了一口新井里的水。该井附近有一个30多年的杀虫剂垃圾储藏点，导致井水中砷含量超标400倍。加州南部一个垃圾处理公司将装有有毒垃圾的污桶堆放在露天垃圾场中，导致当地的溪水受到严重污染，并释放出大量的有毒气体。到1978年，美国环保局的固体垃圾办公室（the Office of Solid Waste）登记了400多次此类事件。甚至进入20世纪90年代，虽然联邦政府的超级基金法已经对填埋场进行了十多年的治理，但仍然不断出现此类事件。根据相关研究，在30年的时间里，仅在150个受到污染的地场中，就有731人罹患癌症，其中有695人是因土壤污染而感染疾病，其中又有近90%的癌症患者出现于加州的西屋电气公司的工厂旧址附近。

巴里·康芒纳指出：“我们可以通过下列的顺序来追溯环境危机的根源。环境的恶化很大程度上是由新的工业和农业生产技术的介入引起的，这些技术是一个逻辑上的错误，因为它们是被用于解决单一的彼此隔离的问题，没有考虑到那些必然的‘副作用’。这种副作用的出现，是因为在自然中，没有一个部分是孤立于整体的生态网络之外的。”科学和经济发展与生态环境保护之间似乎总是保持博弈关系，现代社会的环境问题似乎总是处于一种先污染后治理的怪圈之中。随着工业垃圾危害的加剧，美国政府也不得不着手进行治理。

在1976年美国国会制定《资源保护与恢复法》（RCRA）之前，联邦政府没有任何针对工业垃圾处理的专门法规。对于填埋场污染对居民所造成的伤害，只能根据习惯法中的妨害法（nuisance laws），通过司法诉讼来处理。虽然妨害法有时确实能够起到保护作用，但这种通过司法诉讼的方式，既劳民伤财，又耗费时日，甚至受害者的诉讼费与赔偿费相抵或入不敷出。因此，司法诉讼不是一种解决问题的有效途径，更何况有时法院不愿意进行干预，甚至做出不利于受害方的裁决。比如，在1974年的“俄勒冈环境质量部诉化学垃圾储存与处理公司”一案中，尽管该公司违反了州危险垃圾处理法规，但法院拒绝承认该公司的垃圾处理设施构成了公共妨害。法院认为，填埋场周围有排水沟和隔离带，所以并没有出现从这一“遥远”的填埋场而来的“任何公共危害”。

随着20世纪五六十年代环保运动的兴起，美国社会各阶层对明显的空气和水体污染行为进行了强烈抗议。在全国环保运动的压力下，国会通过了一系列防止和治理空气和水体污染的法律，比如1948年《水污染控制法》、1955年《空气污染控制法》、1965年《水质法》、1970年《水质改善法》和《清洁空气法》和1972年《清洁水法》等。然而，工业垃圾填埋场造成的环境污染给居民健康和财产所带来的危害，始终未能引起广泛关注，其原因主要有：其一，人们肉眼能够看到空气和地表水污染，对地下水污染的识别则需要通过技术人员使用必要的技术设备进行复杂的分析。其二，流行病学资料需要确立污染泄露与居民健康之间的关系，这些资料的积累需要一个漫长的过程。其三，对地下水污染危害的理解需要一定程度的教育水平和专门知识。

尽管美国工业垃圾填埋场对自然环境和居民健康的危害，不像空气和地表水污染那样显而易见，但遍布各地的污染场地和层出不穷的健康危害事件，终于引起了社会和政府机构的广泛关注。因此，联邦政府开始采取一系列相关措施，对工业垃圾进行了初步的管制。

二、美国联邦政府对化学产品和工业垃圾的初步管制 ‍

频繁的工业垃圾填埋场泄漏和伤人事件引起美国联邦政府的关注，但在对其进行治理之前，首先是要对化学工业产品进行管制，其次转向对现有工业垃圾的倾倒进行规范。在纽约拉夫运河填埋场泄漏事件和大规模的群众抗议爆发之后，联邦政府才出台了相关法律政策，对垃圾填埋场展开紧急治理活动。这一转变过程反映出美国联邦政府对工业垃圾污染经历了从预防到根治的过程。

美国通过的第一个相关立法是对危险化学产品的管制，而非对工业危险垃圾的管制，即1960年7月12日由约翰逊总统签署的《联邦危险物质标签法》（Federal Hazardous Substances Labeling Act）。该法规定必须对危险化学产品的容器加贴警示标记、警示语、危险声明、预防建议、紧急救助措施以及危险物质成分的说明等，以便出现紧急状况时，医生可以及时采取相应的救治措施。

第二个相关立法也是美国第一个涉及工业固体垃圾管制的立法，是1965年国会通过的《固体垃圾处理法》（Solid Waste Disposal Act）。该法的目的在于：“其一，启动并促进全国性的研发计划，探索新的先进技术，以便恰当和经济地处理固体垃圾。其二，向州、地方政府和州际机构提供技术和财政援助，以规划、发展和实施固体垃圾的处理计划”，防止工业垃圾填埋场的有毒物质发生泄露。然而，《固体垃圾处理法》是一项非强制性的立法，是只具有咨询性质的信息分享计划。

第三个相关立法就是《有毒物质控制法》（Toxic Substances Control Act），于1976年10月由卡特总统签署生效。它与1960年《联邦危险物质标签法》一样，不是对工业垃圾处理进行管制，而是对化工产品的生产和流通加以管制。卡特总统曾在一份环境咨文中指出：“我们的环境中有毒化学品的出现，是在这个工业时代最令人沮丧的一个发现。我们的首要目标是必须阻止它们进入我们的环境，而不是治理那些已经进入我们环境中的有害物质。”当时美国拥有大约430万种化学产品，其中大约有6.3万种已经被普遍使用。该法案中有4个关键性条款：第4款“化学物质及其混合物的检测”，规定环保局拥有“对可能给健康和环境造成巨大损害风险”的化学物质及其混合物的检查权。第5款“生产和加工报告”，要求生产商在生产或加工任何“新化学产品”或具有“新用途”的现有化学产品之前90天内，必须向环保局提供其对环境和健康影响方面的资料。第6款“危险化学物质及其混合物的管制”，规定环保局有权管制危险化学品及其混合物的生产、加工、运输、销售、贴标签和处理，以避免对民众健康和环境产生威胁。第8款“数据的报告和保存”，授权环保局制订并公布相关规则，规定生产商要向环保局提交其生产的化学物质及其混合物的数量、用途、副产品及其对民众健康和环境的影响报告，而且生产商自己也要保留这些相关数据。该法案还要求环保局对每种化学产品进行登记并公布名单，第一个名单的公布要在该法通过之后的315天内完成。

该法案虽未直接处理土地和地下水的污染问题，但规定化学产品上市前，必须由环保局进行检测。如果发现其对居民健康和自然环境可能造成极大的风险，那么环保局有权禁止其进入市场，从而可以限制新的有毒化学物质进入商业流通系统，也就限制了其进入人类社会和自然环境系统，在一定程度上阻止了其对土地和地下水的潜在污染。该法案的特点是从污染链的前端进行控制，而不是事后补救和治理。事实上，前端控制有时比事后补救更加重要。

第四个相关立法即《资源保护与恢复法》（Resource Conservation and Recovery Act，简称RCRA）。它是对1960年《固体垃圾处理法》的修正案，于1976年10月21日由福特总统签署生效。该法案只是对现有工业垃圾的处理进行管制，仍然不是对过去垃圾填埋场的污染加以治理。之所以称之为“资源保护与恢复法”，是因为它的目标不仅是控制固体垃圾对健康和环境的危害，而且还要加强对垃圾的回收利用，从而节省自然资源。第1003款阐明了该法的目的，即“促进对健康与环境的保护，保留宝贵的资源和能源”。主要方法包括：其一，向各州、地方政府和跨州机构提供技术和财政援助，制订固体垃圾管理计划，包括资源恢复和资源保护系统，以促进推行固体垃圾管理技术、新的和改进的收集和分类方法、固体垃圾的回收利用以及安全处理不可回收的废弃物质。其二，对与固体垃圾处理系统的设计、运营和维护相关的职业人员进行培训。其三，禁止在土地上露天倾倒垃圾，并且对现有的露天垃圾场进行维护，防止危害环境和民众健康。其四，对那些给民众健康和环境造成恶劣影响的危险垃圾的处理、储存、运输和倾倒要进行管制。其五，在联邦、各州、地方政府和私人企业之间建立合作关系，以便从固体垃圾之中回收资源和能源。可以看出，美国国会开始直接介入对危险垃圾处理方面的管制，并采取各级政府与私人企业进行合作的方式来实现这一目标。

《资源保护与恢复法》“C目”第3001款规定，环保局必须在该法案生效后18个月内，制订并公布危险垃圾的标准及其名单，明确这些危险垃圾的毒性、顽固性、降解速度、在人体组织中的积聚程度及其可燃性和腐蚀性等。第3002款规定危险垃圾生产者应该履行的责任：必须记录所产生的危险垃圾的数量、成分及其对人类健康和自然环境的潜在危害以及这些危险垃圾的倾倒处理方式等；必须使用恰当的容器，并对容纳、储存和运输危险垃圾的容器贴上标签以进行提示；必须向运输、处理、储存和倾倒危险垃圾的人员提供危险垃圾的化学构成信息；必须利用舱单制度（manifest system）确保在获得批准的场地内处理、储存和倾倒危险垃圾；必须向环保局或州政府相关部门汇报所有危险垃圾的处理情况。第3003款规定了危险垃圾运输者的行为标准。比如，对所运输的危险垃圾及其来源和目的地进行记录；在运输过程中必须适当地加贴标签；运输者必须将危险垃圾运到舱单所指定的处理、储存或倾倒场地。第3004款规定了危险垃圾处理、储存和倾倒场地的业主或经营者的行为标准。比如，对所有处理、储存或倾倒的危险垃圾及其处理、储存和倾倒方式进行记录；这些危险垃圾的处理、储存和倾倒的方法、技术和行为必须达到环保局规定的标准；制订相关计划，最大限度地减少这些危险垃圾造成的危险；经常对处理设施加以维护，对管理人员进行培训，并提供资金的使用情况等。

这就是著名的“从摇篮到坟墓”的危险垃圾处理方法。从法律规定的角度看，这一管理制度确实天衣无缝、无懈可击。舱单制度、国家标准和审批制度可以制止在偏僻的旷野、沼泽、溪流与河道倾倒危险垃圾的行为，因为危险垃圾的生产者、运输者和填埋场地的经营者都有一个垃圾清单，三者互相印证，无法造假。危险垃圾的终点就是指定的填埋场。该法案使管理部门能够追踪危险垃圾在各个阶段的情况。对于违规者，该法案第3008款规定了严格的刑罚措施，每天罚金达2.35万美元或一年监禁，或两者并罚，对再犯者的处罚加倍。垃圾填埋场的设置需要得到环保局或州政府的批准，且必须达到一定程度的技术水平和财政标准。这样就防止经营者随便选择场地作为填埋场的现象。第7003款为“紧急危险”（imminent hazard）条款，规定环保局“一旦获得确切证据，证明存储或处理任何垃圾时，会对居民健康和环境造成紧急而严重的危害，可以代表美国政府在所属的地区法院提起诉讼，以便立即制止任何人的上述行为”。这一紧急处置权是使危险垃圾得到安全管理的一种重要手段。除环保局外，该法案还授权公民采取诉讼行为，对违反该法的任何个人、公司或政府提起诉讼，其中包括环保局在执法时的渎职行为。

为实现对危险垃圾的有效管理，《资源保护与恢复法》还授权各州制订自己的危险垃圾管理计划。第3006款责成环保局在该法生效18个月内，制订并公布一项指南，帮助各州制订危险垃圾管理计划。各州计划要与联邦计划相一致，并且必须提交环保局进行审批，获批的州计划与联邦计划具有同样的法律效力。如果州计划不符合联邦计划的要求，环保局可以拒绝批准或要求撤回。该法案“D目”进一步对各地固体垃圾处理计划做出了详细规定。同时，环保局批准的州计划可以获得联邦政府的财政援助。

虽然蓝图美好，但执行不力。首先是经费欠缺问题。1978财政年度，政府对该法案的财政拨款只有1500万美元，与“参议院环境和公共工程委员会”（Senate Environment and Public Works Committee）1977财政年度即第一个财政年度9950万美元的拨款相比，存在一个巨大的落差。该委员会的主席詹宁斯·伦道夫（Jennings Randolph）评论道：“如果这1500万美元的拨款不能得到大幅度的提高，该计划在其起步之前就会成为严重的‘跛足者’。”

其次，环保局的任务量过重。该法案规定在其生效后18个月内，环保局必须制订并公布危险垃圾的标准及名单，而美国生产危险化学品的公司多达76万个，要在短时间内对相关产品进行有害分析并列出详细的名单，不啻天方夜谭。到1980年后期，环保局估计初步管理就会涉及大约6.7万个企业和5000个运输公司，需要批准大约2.64万个垃圾处理设施，处理每年产生的5930万吨危险垃圾中的4100万吨，对企业进行档案记录与报告所需要的劳动量将从150万人/小时（manhours）增加到820万人/小时。大约有90%的危险垃圾处理不能遵守环保局新制定的危险垃圾管理法规。

再次，环保局与各州的合作也存在严重矛盾。虽然环保局被指定为执行《资源保护与恢复法》的联邦领导单位，但该法案规定主要管理责任由各州环境部门承担，由后者制订自己的固体垃圾管理计划。联邦政府向各州和区域机构提供技术和财政援助，由后者按照联邦政府指南制订综合规划，以促进联邦、州、地方政府和私人企业的合作。然而，环保局往往过多地干预各州的管理计划，提供的资金援助却十分有限。1978年1月19日“全国州长协会”（National Governor’s Association）召开，与会代表批评了环保局的相关计划，认为危险垃圾处理计划成功的关键在于直接对州、区域和地方政府进行财政援助，必须要承认各州的要求和自治权。

正当联邦政府忙于对新产生的危险垃圾和新建的填埋场地进行管制之时，那些被忽视和废弃的旧填埋场及其危险物质却在悄然作祟。由于这些旧填埋场没有进行必要的技术处理，而且经过多年的腐蚀渗透，对土壤和地下水造成了严重污染，对自然环境和居民健康构成了严重威胁。美国各地连续发生多起填埋场损坏和污染物泄露事件，其中最著名的就是纽约州的拉夫运河事件。这些恶性污染泄漏事件造成了惨重的生命和健康损失，使附近房产大为贬值，同时对于美国出台新的回溯性的污染场地治理政策发挥了巨大的促进作用。 

三、拉夫运河事件与美国社区居民的抗议活动 ‍

拉夫运河是美国纽约州尼亚加拉瀑布城（City of Niagara Falls）东南端一段废弃的运河。它从20世纪40年代开始成为胡克化学公司危险垃圾的填埋场，20世纪70年代发生了危险物质泄露事件，造成了严重的环境污染以及居民生命、健康、财产的重大损失，引起整个美国乃至全世界的关注。这一事件及其前后发生的一系列类似事件，引起民众对旧垃圾填埋场的警觉，进一步推动美国环保运动向纵深发展，直接促成联邦超级基金法的出台，促使各级政府对化学垃圾填埋场展开治理。

19世纪90年代，威廉·T.拉夫（William T.Love）试图挖掘一条从尼亚加拉河向北通到安大略湖的运河，以生产电力，并在安大略湖边建立一个工厂城市（Model City）。但在经济萧条的冲击下，该计划最终流产。这条未能贯通的运河仅完成了长约914米，宽18到24米，深2到4.9米，占地6.47公顷的一段河道。该运河被废弃后，形成了一个人工湖，成为人们休闲娱乐的游泳池和滑冰场。胡克化学公司于1942年开始向该运河内倾倒有毒的化学垃圾，并于1947年购买了该运河的产权。到1954年，它向该运河倾倒了2500万千克化学废料，其中包括一些装有液体化学垃圾的金属桶。这些垃圾中最多的是用于生产杀虫剂林丹（insecticide lindane）的六氯环乙烷（Benzene hexachloride）大约有715.9万千克、占所有垃圾的1/4左右；然后依次是氯苯累化合物（chlorobenzenes）大约有350.6万千克，十二硫醇（dodecyl mercaptan）大约209万千克，硫化物（sulfides）195.1万千克，氯化苄（benzyl chloride）175.7万千克，苯甲酰氯（benzoyl chloride）123万千克。此外还有臭名昭著的二噁英（Dioxin），最具致癌性，大约有54千克。根据1980年的一项研究，在拉夫运河填埋场里发现了248种化学毒物。

尽管胡克公司在运河中倾倒了如此大量的有毒垃圾，但并没有做好防护处理。运河填埋场的衬里是淤泥或沙土，且水位过高，根本不适于填埋化学垃圾。在该填埋场填满以后，胡克公司只在上面覆盖一层薄薄的黏土了事。胡克公司于1953年以1美元的象征性价格将该场地转让给当地教育局。两年后场地之上建起了一所小学即99街小学，共有400名儿童入学。此外，运河两边还平行划分出一些街道，沿这些街道开发了一些独户住宅，价值在1.8万到2.3万美元之间。居民大多数为蓝领工人，而他们对运河填埋场之事一无所知。

胡克公司向拉夫运河倾倒有毒垃圾的行为造成了严重的环境后果。早在20世纪四五十年代，拉夫运河附近的居民就不断受到污染物的侵害。小学与居民区建立后，环境污染和有害物质伤人事件更是频频发生。化学气体不断从地面的裂缝或孔洞冒出地面，有时甚至会起火燃烧，经常有人看到学校操场有火苗出现。有时儿童赤脚在学校附近的场地上玩耍，会出现脚部过敏和烧伤的现象。居民院落和室内经常弥漫着一种难闻的气味，还有黑色的污染物质从操场、居民后院和地下室渗漏出来，甚至运河区附近地段的草木会出现了枯萎死亡的现象。

天灾与人祸相结合，最终爆发了一次震惊世界、骇人听闻的环境事故。拉夫运河填埋场的水位过高，不适于填埋危险化学垃圾，如果遇到暴雨天气，情况会更加糟糕。1977年是美国30年间雨水最多的一年，降雨量达到127厘米，洪水导致运河填埋场的化学物质严重渗漏。对此，人们怨声载道，媒体大肆宣传，来自该区的国会议员约翰·拉法尔斯（John LaFalce）也批评政府的不作为。于是，1977年4月，尼亚加拉瀑布城雇用了卡尔斯潘公司（Calspan Corporation）对运河区进行调查。结果发现，在紧邻运河特别南段地区的188家住户中，有21户存在不同程度的化学污染和难闻气味。而运河西侧的雨水管道中含有大量多氯联苯（PCB），而且在运河区只有0.9米深或更浅的地方，掩埋着朽坏的化学物质罐体，有的甚至露出地面。美国环保局和纽约州环保部（DEC）也分别展开了调查，证明居民房间和地下室中都存在有毒化学物质。于是，拉夫运河的第一次危机发生了。

1978年8月2日，纽约州卫生专员罗伯特·P.惠伦（Robert P.Whalen）宣布，拉夫运河区发生了严重的污染事件，出现了越来越多的胎儿流产和儿童先天性畸形。因此，拉夫运河“构成了一个公共妨害，并对居住在它附近的……那些人的健康、安全和福利造成成了极其严重的威胁与危害”，即“出现了紧急状况”。这就是拉夫运河的第一次危机。于是，居民们组织了集会，各种媒体甚至包括新西兰和日本记者在内云集而来。为避免事态的扩大，纽约州长休·凯利（Hugh Carey）于7日宣布，州政府将购买在科尔文大道（Colvin Boulevard）、97街和99街之间239户的住房，并永久疏散第一环和第二环（Ring I and II）住房中的居民。9日，卡特总统宣布拉夫运河社区将会得到联邦政府的资金援助，以“挽救生命，保护财产、公众健康和安全，或者说避免灾难的威胁”。在得到联邦政府和州政府的承诺之后，第一环和第二环即内环的居民便退出了斗争。

为展开有组织的斗争，以洛伊丝·吉布斯（Lois Gibbs）为会长的“拉夫运河业主协会”（Love Canal Homeowner’s Association，LCHA）于1978年8月成立。纽约州政府于1978年10月对运河填埋场开展密封工作，州环保部和健康部（Department of Health，DOH）继续在运河区域进行环境监测。官方一再表示，拉夫运河对外环社区造成的污染程度不大，但社区居民对此表现出极大的怀疑。因此，吉布斯及其领导的“拉夫运河业主协会”不得不继续展开斗争，其斗争目标就是外环社区居民像内环一样，永久撤离运河社区，并由政府购买他们的房产。

在无法得到政府帮助的情况下，吉布斯展开调查活动，并提出了“湿地理论”（Swale Theory）。她通过调查和访问，患病住户的分布与过去注入运河的溪流和沼泽的分布极为吻合，这说明拉夫运河的危险物质已经沿着湿地水道进行了大范围的扩散，而不仅限于紧邻运河的区域。吉布斯立即将自己的发现告诉了贝弗利·佩根（Beverly Paigen）医生。1978年11月，佩根医生向纽约州健康部提交了自己的研究结果，即大量数据证明湿地居民比旱地居民发病率高得多。比如，湿地胎儿流产率是旱地的3倍；湿地婴儿的畸形发病率为24%，旱地为6.8%；湿地居民的哮喘发病率是旱地的3.5倍多；湿地居民泌尿系统的发病率是旱地的2.8倍；等等。但纽约州健康部坚决否认居民健康与化学污染存在任何联系，而州政府也不打算永久撤离外环居民。于是，吉布斯等人带着饰有蓝带的儿童棺材和成人棺材，来到奥尔巴尼献给了凯利州长，并举行了一个新闻发布会，以引起媒体的关注。同时，拉夫运河的居民还举行了各种集会抗议和示威游行，进而对政府施加巨大压力。

政府的不作为导致拉夫运河发生了第二次危机。1980年5月17日，《纽约时报》和《布法罗信使报》（Buffalo Courier-Express）报道了环保局对拉夫运河居民染色体的检查结果，在36位受检居民中有11人的染色体损坏，这会造成更多的流产、死婴、婴儿畸形、癌症等。为此，环保局官员立即飞往尼亚加拉瀑布城进行安抚。19日，社区居民扣押了两名环保局官员。21日卡特总统宣布拉夫运河区出现了“联邦紧急状态”。1980年是大选之年，民主党总统卡特和纽约州长凯利都面临着竞选连任。因此，联邦政府与纽约州政府达成协议，联邦政府以贷款和拨款的形式对纽约州资助1500万美元，纽约州政府拨款500万美元，用来购买93街和103街、布法罗大道和伯格霍尔兹小溪（Bergholtz Creek）之间的大约550套住房，并永久撤离这里的居民，到此第三环（Ring III）居民的斗争目标得以实现。

拉夫运河事件在美国乃至全世界都产生了巨大影响，使人们突然意识到工业垃圾填埋场所造成的巨大环境和健康威胁，推动美国出现了“抵抗有毒垃圾运动”（the anti-toxics movement）。关于这一事件的影响，吉布斯进行了精辟的概括：“拉夫运河危机事件唤醒了全国，甚至整个世界对于我们环境中有毒化学废弃物危险的警觉。拉夫运河事件引发了一场全国性的运动，人们开始关注环境对健康的影响。”该事件爆发以后，国会进行了一次全国性的调查，发现美国几乎每个地区都面临着填埋场治理的迫切问题。比如，田纳西州哈德曼县（Hardeman County）的一个填埋场估计有30万个容量为0.21立方米的污桶，里面盛满了杀虫剂和其他化学垃圾。肯塔基州谢泼兹维尔（Shepherdsville）的“污桶谷”（Valley of the Drums）堆放着1.7万个装有危险垃圾的污桶。在新泽西州伊丽莎白（Elizabeth）市，化学控制公司（Chemical Control Company）破产时，遗留下4万桶有毒化学垃圾。类似问题不胜枚举。据环保局统计，美国工业公司每年生产大约350亿千克的危险垃圾，只有10%是按规定的安全方式处理的，大约有3.4万个危险垃圾填埋场对居民健康造成了巨大威胁。

在拉夫运河事件的推动下，纽约州制定了最早的管制危险垃圾填埋场的法案。1979年6月26日，凯利州长在尼亚加拉瀑布城签署了《纯洁地球法》（Pure Earth Act），命令每个填埋场的业主或垃圾生产者自行将其清理干净，以免对环境造成威胁。该法案还建立了州政府基金，每年拨款500万美元，用于清理出现紧急状态的危险垃圾。凯利州长在签署该法案时，敦促道：“我希望纽约州在有毒垃圾清理方面的引领作用，可以促进联邦政府采取行动。”美国国会也采取了果断行动，于次年12月11日制定了《综合环境反应、赔偿和责任法》（Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liability Act），又称超级基金法，开启了对美国全国范围的工业垃圾填埋场艰难曲折的治理进程。因此，拉夫运河被称为超级基金法的“实际诞生地”（virtual birth place）。 

四、美国超级基金法的内容与初步修订 ‍

《综合环境反应、赔偿和责任法》是由美国第96届国会的3个法案综合而成的。其一，1979年通过参议院第1480号决议，拨款40.85亿美元对填埋场泄露及其对居民财产造成的损失做出反应。其二，1980年通过的众议院第85号决议是对《联邦水污染控制法》（FWPCA）第311款的修正案，扩大了对污染反应机构的授权，并增加了治理资金。其三，1980年通过的众议院第7020号决议是对《资源保护与恢复法》的修正案，决定拨款6亿美元，并授权联邦机构对该法案之前的钝性垃圾填埋场进行治理。该法案由卡特总统签署生效，因其设立了“超级基金”（Superfund），又被称为《超级基金法》。主要内容如下：

第一，授权总统对污染场地采取治理行动。第104款规定，无论任何时候发生有毒物质泄露或泄露的巨大威胁，对环境和公众健康或福利造成紧急而严重的危害，总统都有责任采取反应行动。反应措施主要包括“清除”（removal）和“治理”（remedy）。所谓“清除”，就是“从环境中清理或移除泄露的危险物质，在危险物质将要泄露到周围环境的情况下，这种行动是非常必要的”。清除行动往往属于短期行为，处理紧急风险；“治理”则是“在发生危险物质向周围环境泄露或有泄露风险的情况下，不仅是采取清除行动，而且还要采取永久性的根治行动，以阻止或最大限度地减少危险物质的泄露，从而避免因危险物质的扩散而造成对当前或未来公众健康、福利或环境的巨大危险”，具体包括圈围、密封、土埋和化学中和等方法。

第二，确立危险物质等级制度和优先治理原则。第105（a）款规定，在该法案生效后180天之内，总统应该修改并重新公布《国家应急计划》（National Contingency Plan），将污染严重的场地列入“全国优先治理名单”（National Priorities List）。该法案规定，至少要有400种最危险的污染场地列入名单，而且每年都要修改一次。1982年12月30日，环保局将该名单作为《国家应急计划》的附录B发表，其中列举出418个场地。1983年9月8日，环保局又公布了一个新的名单，删除了上一年名单中的12个场地，将场地数量减少到406个。环保局规定的删除标准包括：（1）有关责任方已经完成了治理。（2）超级基金资助的清理活动已经完成，无须责任方进一步清理。（3）根据污染程度缓解、治理的潜在费用和资金紧缺问题，该局不再继续发布对该场地进一步治理行动的指令。然而，随着环保局对污染场地治理力度的加大，该名单不断膨胀。到1996年，环保局列入名单的大型污染场地大约有1200个。对于这些场地，联邦政府通过购买、租用、征用、捐献等手段，直接获得这些场地的产权，再由环保局制订计划，利用超级基金进行直接治理，然后根据107款规定的由责任方赔偿联邦政府的治理开支。就此而言，联邦环境治理政策发生了显著变化。此前的联邦环境治理政策只是对各州规定治理标准，再由各州政府制订具体的治理计划并实施，而联邦政府只是予以经济援助和标准监督。除环保局直接治理以外，该法第106款还规定，由环保局命令潜在责任方（potentially responsible parties）自己进行治理；由非责任方的私人部门治理，然后根据第112款规定，由超级基金进行补偿或根据第107款规定，由相关责任方进行赔偿。

第三，向产生污染的工业企业征税和设立超级基金。超级基金法第2条规定对石油产业和某些化学工业征税，以便向超级基金提供资金。该法案设立了“危险物质反应信托基金”（Hazardous Substance Response Trust Fund），资金来源包括上述税收和联邦财政部的拨款。国会对1981年后5年的拨款为16亿美元，至1986年修正案第111款对随后5年的拨款为85亿美元，该修正案还增加了两项新税，即燃油税和企业环境税。这样，工业污染税、责任人赔偿费、财政部拨款和存款利息都成为超级基金的资金来源，贯穿其中的原则是“污染者付费”（polluter pays）。至1995年，国会在征收工业税收用于超级基金的问题上未能达成一致，因此该税被取消。

第四，规定责任方应该负担治理费用和损失赔偿。污染场地的治理责任问题是超级基金法最重要的内容，也是争论最激烈和纠纷最多的内容，对污染场地治理产生的影响也最大。该法案列举了4种责任人：（1）垃圾处理设施的现任业主或运营者；（2）垃圾处理设施的前业主或运营者；（3）危险垃圾的生产者；（4）危险垃圾的运输者。如果垃圾处理设施发生泄露或泄露的危险，从而导致反应开支，则应该负担下述费用：（1）联邦政府或州政府为进行清除或治理行动而产生的所有费用。（2）其他人为采取反应行动而产生的必要费用。（3）因泄露而导致的自然资源损害、毁坏或损失及其评估所产生的合理费用。但在上帝所为、战争所为或第三方所为的情况下，上述各方不承担责任。该条款的目的是通过相关责任方的赔偿，实现污染治理成本的内部化，即“谁污染谁治理”的原则。但在未确认潜在责任方或其没有能力履行责任的情况下，则由环保局来负责治理这些“孤儿”棕地。

超级基金法对污染责任的认定具有可追溯性（retroactive）、严格性（strict）和连带性（joint and several）三个重要特征。“可追溯性”是指即使潜在责任方遵守了该法通过之前的法律条款，也可能被判承担其地产现有危险垃圾的治理责任。“严格性”是指即使潜在责任方在处理垃圾时采用了最先进的处理技术，为避免污染泄漏已经竭尽所能，也可能需要承担其地产的治理责任。“连带性”是指任何一个与某污染场地有关的公司，无论其垃圾倾倒的数量多少，都可能要承担该场地环境清理的全部费用，除非它能够证明其他公司也存在对该场地的污染行为。采用可追溯性责任，是为了对以前的污染场地进行治理；采用严格责任，可以迫使治理成本在危险垃圾生产企业中内在化，有效鼓励企业采用更为安全的垃圾处理技术；采取连带责任制，则不需要环保局进行责任方面的比例分配，免除了政府在取证方面的负担与开支。而被告责任方要想其他责任人也承担其应有的份额，则需要自己聘请律师，自己进行调查和起诉。

其实，国会在讨论超级基金法案时，为保证其通过，删除了草案中这三个方面的条款，而规定污染责任由法院根据民事侵权行为的习惯法来裁决。但由于严格的司法判决，逐步形成该法案可追溯性、严格性和连带性等重要特征。在法院判决的影响下，国会于1986年10月对超级基金法进行修订，通过了《超级基金法修正案和再授权法》（Superfund Amendments and Reauthorization Act，以下简称《再授权法》），明确采纳了连带责任。其中，第113款规定：“任何人都可以寻求符合第107（a）款的其他责任人或潜在责任人分担（治理）份额。”在解决分担份额时，“法院可以在各责任方之间，按照法院认为合适的因素分摊反应开支”。但该修正案第112款明确规定：“索赔方要自己承担取证的负担。”也就是说，该法案设立了两个阶段的责任：先由政府起诉某个大型责任方，将后者视为“深钱袋”（deep pocket），然后再由其起诉其他潜在责任方，政府则不再参与第二阶段的诉讼。第一阶段的诉讼具有可追溯性、严格性和连带性，而第二阶段明显要考虑责任分配的公平性。

第五，超级基金法规定了严格的治理标准。第121（d）款要求清理活动遵循可行、适宜和恰当的要求，以保护自然环境和居民健康。但环保局的治理水平往往达不到规定标准，因而遭到有关部门的批评。于是，1986年国会通过的《再授权法》对治理标准提出了更严格的要求：（1）倾向于永久治理。国会特别抛弃了“成本—效益”治理原则，因为在这种原则下，往往倾向于采用节省成本的封堵或转移危险垃圾的措施。第121（a）款中明确要求总统在采取治理手段时，既要考虑短期成本，也要考虑长期成本，要同时考虑治理成本和维护成本。随后，第121（b）（1）款中一再强调污染治理要“永久和大幅度地降低危险物质、污染物和污秽物的数量、毒性或流动性”，以便“保护人类健康和自然环境，这才是成本效益”。该款还列举了环保局在评估各种治理方案时必须考虑的因素，包括土地治理中长期的不确定因素、封闭方式对居民健康的威胁、非永久治理方法导致的长期维护费用问题等。（2）彻底治理，达到饮用水标准。第121（d）款要求，污染物残留应该降到最低水准，以保护居民健康和自然环境。治理后的水质至少要达到《安全饮水法》（Safe Drinking Water Act）和《清洁水法》（Clean Water Act）的标准。

超级基金法的制定，为美国工业垃圾填埋场和废弃的工业用地等污染场地的治理奠定了法律基础，是美国环境立法方面的一个巨大进步。从此，美国开始对产生环境和健康危害的污染场地进行大刀阔斧的治理行动。美国学者指出该法案责任原则的正义性：其一，将清理费用从受害人转移到有害物质的生产方；其二，促进了有害物质的安全处理和倾倒行为，确保治理成本在产生危险垃圾企业的内部化；其三，减轻了政府的财政压力，鼓励某些潜在责任方追踪和起诉其他潜在责任方，与之一起分担治理成本。更重要的是，该法案的制定对于保护美国居民的健康发挥了一定的意义。据统计，大约有25%的美国居民包括1000万儿童在内，居住于有毒垃圾场地周围6.4千米范围以内。美国学者斯蒂芬·A.赫尔曼评价道：“对于他们和我们所有的人而言，超级基金计划是一个重要且必要的计划，所有美国人都应为此感到自豪。它治理了全国数千个被遗弃的污染场地，改变了我们处理危险物品的方式，极大地限制了那些惧怕超级基金法责任的人对环境的污染行为。” 

作者：孙群郎 浙江师范大学人文学院教授

来源：本文原载于《社会科学战线》2022年第1期